制度作为一种“结构化”体系在高校的运行中与法律须臾不可分割，通过立法推动制度建设与创新是法治高校建设的核心内容，也是高校进一步深化内部法治建设的首要任务。对于高校的运行发展来说，作为广义上制度中“软法”的大学章程，当前在我国已基本实现了“一校一章程”的建设目标，随着该目标的实现，我国高校建设更为关注章程统领下的制度建设问题。高校在具体实践中应紧紧围绕章程来建设与之相衔接和配套的一系列规章制度，使章程能够细化到操作层面，建立更为完备的高校制度体系。“徒法不足以自行”，在此过程中，高校要做好校内规章制度体系的“废、改、立”工作，围绕法律法规与大学章程内容进行实际调整。然而当前我国高校制度建设在科学化、规范化和系统化方面仍显不足。高校制度建设是一个完整的体系，但在实际运行中从制度的起草调研、立项工作到具体的制定、修正、审核与发布以及执行、落实与督查工作往往都容易忽视程序正义与内容的合法性问题。在法律关系中表现为大学自治权利与行政权力的失调、大学管理权与校内主体权利失范、行政权力与学术权力失衡等问题。法律作为高等教育领域最核心的制度保障，是大学制度建设的基石，是大学变革的根本，系惟法制变革之路。［5］转型发展中的高等教育，其现代化、制度化进程业已开肇，要通过高校法治的推进来解决制度建设明显滞后或违背法治要求的弊端与窠臼。

　　二、法治高校的理论辨识

　　法治高校思想滥觞于国家法治理念，法治高校建设是我国“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”战略决策的重要构成。在高等教育领域，法治高校建设不容忽视，它是用法律①来重构教育关系与管理模式，规范高校办学行为，调节教育纠纷，保障高校内部师生及外部利益相关者权益不受侵害，推进我国高等教育法治进程与内涵发展的强有力手段②。

　　（一）良法之治：法治高校的基点

　　法治高校承认法律的最高权威性，要求高校能够依照法律来进行权力的行使。而这个过程的前提条件就是国家要具有完备且能够符合正义的立法，也即所谓良法。何谓良法呢？从法的超然意义上来看，古希腊人崇尚自然理性，后期在发展的过程中逐渐形成了自然理性法则，即法律要符合自然法才被认定为合理的观念。自然法成为社会正义的基础，同时也是判别人类政治行动、准则以及程序合法性的基本依据。亚里士多德指出：“法治应包含两重意义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”［6］马克思也曾指出：“法是社会共同的由一定物质生产方式所产生的利益的表现，而不是单个的个人恣意横行。”［7］从我国当前的发展阶段来看，良法应该具备符合客观规律、反映广大人民意志以及符合正义的原则。概括来说，良法应该同时具有正义性、人民性、程序性与科学性的基本要素与特征。

　　在认定良法的条件下，崇尚“法律至上”才有法治高校，而一旦法律本身属性为恶，则依法而治的高校也并非是法治高校。17世纪英国资产阶级革命时期的政治思想家詹姆士·哈林顿认为，“人民的恶是由统治者造成的，统治者的恶是由法律或法令造成的”［8］。所以对于法治高校来说，如果仅仅强调法的普遍性、一致性和稳定性往往是不够的，在一定程度上来看这更多地表现为法治的形式而非内容。法治高校之大厦必须要建立在体现实质正义的良法基础上。良法是法治高校建设的基本要求，这里的法治并非一般意义上的以法而治、依法而治或以法治人，而是在强调形式法治的过程中达到规范之善，以为指导实在法、评价实在法、纠正实在法、限制实在法之圭臬。法治高校以法律为最高权威，要求高校要按照法律进行权力的行使，而其前提条